[摘要] 中国城市化进程迅猛推进，城市建设用地日益紧张，2.48亿亩的农村居民用地被视为“解渴”的新“水源”。2004年10月，国务院发布的《关于深化改革土地管理的决定》，原本期望用“增减挂钩”倒逼出城乡统筹下的“集约用地”，但不少地方政府在“经营城市”过程中的用地冲动，俨然将之异化为低成本扩张城市用地的突破口。
中国城市化进程迅猛推进，城市建设用地日益紧张，2.48亿亩的农村居民用地被视为“解渴”的新“水源”。2004年10月，国务院发布的《关于深化改革土地管理的决定》，原本期望用“增减挂钩”倒逼出城乡统筹下的“集约用地”，但不少地方政府在“经营城市”过程中的用地冲动，俨然将之异化为低成本扩张城市用地的突破口。
多方信息表明，一些地方擅自扩大城乡建设用地增减挂钩试点的范围，违背农民意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地，换取城镇建设用地的指标；一些地方违反禁止跨县域调剂使用周转指标的规定，将通过减少农村建设用地获取的指标“挂钩”在中心城市，限度获取土地级差；一些区位条件较好、增值潜力较大的村庄的宅基地被“城市化”，让原本只是试点的“挂钩”迅速蔓延
当然，不能否认，许多地方政府在统筹城乡土地发展方面，作出了巨大的努力和积极的探索，甚至顶着各种非议持续不断地尝试和改革。但又不能不承认，农村土地管理制度的改革，充满了利益陷阱和利益诱惑，改革者操作稍有失误和立场摇摆，就可能损伤农民这个庞大的弱势群体。近日调研中，本刊记者发现，甚至山东诸城这个改革试点城市，其中的探索得失也值得思考总结。
土地是农民的“命根子”，正如采访中三农问题专家刘奇所言，“在对待农民和土地的关系问题上，我们应当坚持一个原则，那就是怎么样对农民有利我们就应当怎么办。中国农民已经无数次地对中国政治经济社会的发展作出了巨大牺牲和贡献，今后，借用中央农村工作领导小组办公室陈锡文主任的一句话，我们不能再对不起农民了！”
面对“十二五”规划中提出的加快新农村建设和稳妥推进城镇化的新要求，现有的土地管理制度还存在一些“短板”需要改进
土地是决定经济社会发展最重要的资源，是民生之本、发展之基。我国是一个发展中的人口大国，土地问题是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。我国在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口。不仅人均耕地面积只有不足1.4亩，不到世界平均水平的一半，而且耕地后备资源也十分有限，60%以上分布在水源缺乏或水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，挖潜难度巨大。今后一个相当长的时期，我国人口将继续增加，人地矛盾将更加突出。我们既要考虑满足当代人的需要，也要为子孙后代留下生存和发展的空间。的出路就是实行最严格的土地管理制度，保护和利用好每一寸土地。
为了保护和利用好稀缺的土地资源，我国政府一直十分重视土地资源管理及其制度建设。改革开放以来，随着市场化改革的不断深化和工业化、城市化进程的快速推进，土地管理制度也不断改革和创新，尝试将土地的使用权和所有权分离，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使土地按照其商品属性进入市场，进而开启了由市场配置土地资源的新时代。我们不仅在《宪法》中删除了土地不得出租和转售的条款，而且发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，由此使中国土地管理走上了有法可依的轨道。为了既满足工业化、城市化的快速发展需要，同时又保护和利用好耕地，遏止无序开发、乱占耕地的现象，党的十七届三中全会又提出了“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”新的土地管理制度框架。
客观地讲，业已形成的一系列土地管理制度对于管好和用好我国最为稀缺的土地资源发挥了极其重要的作用。但是，面对“十二五”规划中提出的加快新农村建设和稳妥推进城镇化的新要求，现有的土地管理制度还存在一些“短板”需要改进，尚有一些缺陷需要克服。
一是农民土地承包权存在法律缺陷。《农村土地承包法》把农民的土地使用权界定为物权，在一定范围内肯定了农民使用土地的排他性，把对土地的占有、使用、转让、继承等权利都赋予了农民，这是一个历史性的突破。但又规定了农民的土地使用权不准抵押，对农村土地流转市场进行了限制，农民拥有的土地承包经营权只是一种不完整的产权，客观上不利于土地资源的优化配置和农村非农产业的发展。另一方面，法律规定农村集体拥有土地所有权，但农村集体对土地所有权管理缺位，客观上导致了土地所有权主体虚置。由此导致农村基层保护土地资源不力。此外，对承包土地因公益性建设、自然灾害、退耕还林等造成的耕地丧失或减少，怎样相应变更土地承包合同，仍有待作出具体规定。
二是农民对土地的基本权益缺乏有力保障。目前，在土地一级市场上，各级政府在城市建设、基础设施和重点项目建设中大量征用农民的土地，大多是通过协议出让或划拨等旧的土地征用制度解决的。新增建设用地和存量集体土地转为国有建设用地大都强行以低地价征用，农民对自己的土地卖与不卖、卖到多少价格，几乎没有谈判权利，高价转手形成的巨大“土地利润”，有些成为地方财政收入的重要来源，有些流入了开发商个人的腰包。
三是农村土地流转行为仍不规范。从目前农村土地流转情况来看，不同程度地存在随意性和盲目性、违背农民意愿强制推行土地流转、流转的组织化程度低、流转合同不完善等问题。一些公司进入农业生产领域，大量低价收购农民土地使用，有的基层组织和干部通过土地“反租倒包”谋利，土地征用及其利益分配不透明等，不但导致大量土地改变用途，而且农民利益受到严重侵害。
毋庸置疑，推进工业化、城镇化，不可避免地要占用一些土地。但乱占滥用耕地、严重浪费土地的现象必须坚决遏止。这需要加大土地监察力度，利用一切可以利用的卫星遥感、行政问责、法律制裁等手段，但更需要继续深化土地管理制度改革，加快克服现行土地管理制度中存在的不足和缺陷。
“十二五”期间最迫切需要推进三方面的土地制度改革：一是要进一步明晰农民的土地承包权，允许农民用土地承包权抵押交易。其中，要特别赋予农民宅基地以充分的排他性产权，允许宅基地的依法买卖和流转，让农民享有和城市居民对住宅处置同等的权利。
二是要进一步强化耕地保护共同责任机制建设，从严控制非农建设用地，落实耕地占补平衡责任。要按照“积极推进农村土地整治”的要求，结合城乡建设用地增减挂钩，促进城乡统筹发展和新农村建设。
三是改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿制度。要认真解决好被征地农民就业、住房、社会保障，对依法取得农村集体经营性建设用地，要坚持集体土地“与国有土地享有平等权益”。这样才能有效地保护好农民的土地权益，为农民享受现代化成果创造条件。
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