新加坡公积金制度带给中国的启示

中国建设报特约评论员、中国房地产研究会名誉副会长 包宗华

近期，新加坡开国总理李光耀的辞世牵动了世界各国不少人的心。看到这个国家近十几年来巨变的历程，李光耀虽已过世，但这个国家的很多先进做法依旧会带给其他国家以启示。

上世纪80年代和90年代，我曾两次到访新加坡，主要为了考察该国推行的公积金制度。进入20世纪以后，许多国家陆续地改变了政府不管公民生活问题的局面，承担起推行为公民谋福利事业的任务。比较典型的是住房、医疗、教育和社会救济（含失业、养老等救济）4大福利事业。新加坡的公积金制度与这4大福利事业关系密切，其项任务就是解决养老问题，然后扩大到解决住房问题，后又延伸至支持医疗和教育。

据新加坡方面人士当时的介绍，公积金在解决住房问题上，效果为显著。我们在考察中，除了听取他们介绍公积金制度在住房方面发挥的重要作用外，还走访了一个年轻职员和一个年轻工人，他俩分别在参加工作3年和5年之后结了婚（注：新加坡规定，申请购买政府组屋保障房的资格，一是结了婚的，二是年过35岁的单身），也都攒足了房价20%的首付，依靠公积金20年贷款，分别购买了户型为60多平方米和50多平方米的组屋。购房后，使用每月交缴双12%的公积金，就能满足购房抵押贷款每月偿还本息的需要，勿须再另筹一分钱。

如果把中低收入者分为中上、中中和中下类，参加工作时间不长的职员和工人属于中下部分，是解决住房问题很困难的弱势群体。新加坡的公积金和住房制度能够把弱势群体住房问题解决得这样好，使人感触颇深。

当年我国曾面临一项重要选择，即到底该选用德国的住房储蓄制度，还是该选新加坡的公积金制度。二者都属于住房储蓄和住房社会保障性质，都能发挥重要作用的共同原因是都要求居民所在单位提供相应的住房社会保障（注：德国的住房储蓄制度要求，居民所在单位都要拿出与居民住房储蓄同等的资金存入居民账户，与新加坡的办法异曲同工）。后由于我国不可能要求各单位同时提供两笔住房社会保障，所以选用了新加坡的公积金制度。

从1994年7月国务院颁布43号文做出全面推行住房公积金制度（注：我国的公积金重点用于解决住房问题，因而在公积金前面加了住房二字，以表明它与新加坡的公积金包含内容的区别）至今，已经过去了20年。

20年来，住房公积金发挥了很大的作用。例如，年缴存住房公积金超过6万亿元，已经为人数众多的居民提供了购房抵押贷款（2014年贷出5万多亿元），以及近加强管理、允许异地贷款等举措。但与我们当年对住房公积金应该发挥重要作用的预期，还存在巨大的差距，而且还在推行过程中发生了一些问题。

近几年，不断地在报刊上看到了一些批评住房公积金的文章，甚至有人提出了取消住房公积金的主张。我的看法是，住房公积金是我国现行住房制度的重要组成部分，只要能够认清存在的问题并能采取有效措施去解决，其重要作用必能发扬光大。借此，就几个问题发表以下研讨意见。

住房公积金未能发挥预期重要作用？

我国和新加坡都推行的是住房分类供应制度，即对高收入者供应商品房，对中低和低收入者供应住房社会保障含量各有区别的保障房。由于中低收入者占居民总数80%左右，一定意义而言，重点解决好中低收入者的住房问题，就基本上解决好了的住房问题。又因解决中下群体居民的住房问题难度大，因而专家们又把解决好中下群体居民的住房问题做为重中之重。

新加坡解决好这个问题有两大措施：一是努力加大保障房建设。高年份年建房总量中保障房竟高达85%，在保障房供应趋于饱和的上世纪90年代也占70%左右，因而用不太长的时间做到中中、中下群体居民都能买得到房；二是采取多种措施平抑房价，常年保持保障房价微涨或不涨。保障房的套型分为从50~125平方米若干档次，90平方米以下套型占建设总量70%以上，套型越小每平方米房价越低，以保证中低群体居民依靠公积金的支持买得起房和还得起贷款的还本付息。

前面列举的青年职员和工人单独计算的房价收入比均在4倍以下。有了以上两条，就能充分发挥公积金的重要作用（注：近些年，特别是2004年李显龙出任新加坡总理后，做了两条较大的改变：一是在保障房供应己趋饱和时大幅度削减保障房的年建设量。由于多年来累积的厚实基础，头几年还看不出明显影响，近几年则已开始出现保障房供不应求的问题；二是把坚持多年的房价微涨或不涨，改为房价可以较多地上涨。对此，世界各国的研究者有不少议论）。

我国虽然在1998年23号文中明文规定要推行住房分类供应制度，但前些年每年建设住房总量中，商品房竟占了95%左右，实际走上了住房商品化制度的老路（注：许多西方国家在20世纪以前和旧中国都实行的是住房商品化制度）。其大的弊端是，置中下群体居民和绝大多数中中群体居民的住房难于不顾。

也就是说，这些年我国数量巨大的中中、中下群体因无力买房而享受不到住房公积金的贷款购房优惠（有篇文章认为“我国现行的住房公积金贷款是少数缴存人贷走了大多数住房公积金”，这一说法揭示了表面现象而未揭示问题的深层次原因）。这就是住房公积金不能很好地发挥重要作用的一条主要原因，也是有人主张取消住房公积金的一条主要依据。

我主张向前看。因为近几年我国政府正在加快建设保障房的步伐。尽管受到土地财政等种种原因的制约而步子不够大，但可以预期，步子会逐步加大，并会通过一段时间的努力实现保障房的全覆盖，达到中下群体居民都能买得到和买得起房的目标，从而充分发挥住房公积金的重要作用。

收缴办法不符合住房社会保障原则？

十几年前，我曾有幸受托主持住房公积金研究课题鉴定会。我在会上的发言中，就这个问题讲了以下内容。住房社会保障的一条重要原则是，对低收入者给予多的保障补助，然后针对居民收入的分级提高，分级减少保障补助，直至对高收入者不予补助。

住房公积金是我国住房社会保障制度的一个重要组成部分。各单位拿出的、存入职工个人账户的住房公积金，是不折不扣的住房社会保障资金。因而，住房公积金理应实行住房社会保障的原则。而我们目前实行的住房公积金交缴办法，却与住房社会保障的原则相悖。

假设某企业的住房公积金的交缴率为双10%，企业工资低的工人月薪1000元，每月的住房公积金是自己交100元，单位存入100元。工资高的高管月薪1万元，每月的住房公积金是自己交1000元，单位存入1000元，他得到单位存入的住房社会保障比工资低的工人髙了10倍，明显地有悖原则，很不合理。有些同仁把这一办法贬为嫌贫爱富，是有道理的。

我的建议是，可否改为各单位按平均工资提供住房公积金的办法。假设这个企业职工的月平均工资为5000元，企业职工仍按自己工资的10%交住房公积金，而企业存入每个职工账户的住房公积金则一律都是平均工资10%的500元。这就能够做到收入少的多补，收入多的少补，从而较好地体现住房社会保障的原则，而单位也不会多拿出钱。这也优胜于正在酝酿的“高限”办法，因为“高限”仍然没有解决低收入少补的问题。希望有更多的同仁就此问题参加讨论和提建议，以便从中找出佳的解决办法。

住房公积金制度一些决定“违法”？

有的文章提出了以下批评意见：住房公积金及其增值都是神圣不可侵犯的私人财产。斥资建设城市廉租屋是政府应尽的责任。因而，做出将住房公积金增值的一部分用作建设城市廉租屋补充资金的决定，似应定性为侵犯私人财产的“违法”行为。这是一条值得深思和有待商榷的意见。

据了解，新加坡前些年每年都要借用大量公积金资金用于保障房（政府组屋）的建设。他们的做法是：由建屋局代表政府与公积金管理中心商妥借款事宜，然后签订借款合同。合同内容包括借款金额、归还期限、应付利息等。由于借款能切实按照法律程序办事，并支付合理的利息，也就不会受到群众的批评或指责。

我的建议是，我国目前借用住房公积金用于保障房（不应只限于廉租屋）建设的资金还不够多，应该经过努力适度扩大借款规模。但借用住房公积金资金时，要借鉴新加坡的办法，做到依法办事，依据合同按期归还本息，以免再次受到群众的指责。

住房公积金在使用过程中会贬值？

对这个问题，提出批评意见的文章多。归纳起来，主要有以下几个问题。

首先，住房公积金的主要任务是帮助广大居民解决好住房问题。是贬值还是增值，标准是要看它在解决住房问题的作用上是增加了还是减少了。德国和新加坡曾连续30年保持房价的微涨，即平均每年的涨幅在2%以下，低于两国分别推行住房储蓄和公积金的增值幅度。

也就是说，两国居民按两国分别推行两项制度缴存的钱，在解决住房问题的作用上是增加了，也就是增值了。而我国前些年，房价连年高速上涨。有文章举例说，有人十几年前的年缴存公积金，当年可以买几平方米住房。这笔钱延存到现在，并加上每年的增值，却买不到1平方米住房。这说明我国的住房公积金在解决住房问题的作用上贬值十分严重。

我认为仍然需要向前看。公道地讲，我国政府十分重视房价问题。从2002年至2013年的10多年时间里，连续发出8个以抑制房价过快上涨为任务的宏观调控文件就是铁证。但由于长期闭关锁国造成的认识局限，我们一直没有找到产生房价连续高涨问题的根源，也没有找到根治问题的办法。好在我们已经逐步地提高认识，并正在为根治问题做出努力。肩挑重担为后来人造福是中华民族的一项优良传统。我们这代人在住房公积金和房价问题上既要从容地肩挑重担，又要善于从中汲取深刻教训而加以改进，努力为今后缴存住房公积金的广大群众创造更多的福利。

其次，另一批评和建议较多的，是针对将住房公积金的增值用于提取贷款风险准备金、管理中心的管理费用和廉租屋建设补充资金的决定。因为这个决定的3项内容都会使住房公积金贬值。而且这3项内容都存在着是否合法而值得商榷的问题。希望主管部门能够认真对待，并做出令住房公积金缴存人满意的回答。

再其次，中国人民银行规定：职工个人住房公积金存款，当年归结的按结息日挂牌公告的活期存款利率（目前为0.35%）计息。上年结转的按结息日挂牌公告的3个月定期整存整取存款利率（目前为2.6%）计息。这一规定，固然可以让银行赚大钱，但却使职工缴存的住房公积金严重贬值。广大职工的希望，是缴存的住房公积金能够保值，至少是尽小地贬值，因而建议有关当局对此能够做出较大的改进。

由此，我的建议是年缴存住房公积金6万多亿元，贷不出去的1万多亿元，后者也会遭受贬值之苦。建议做出住房公积金可以扩大向各种保障房建设贷款的决定，如果每年在这1万多亿元中再贷出六七成，即使收取稍低于银行的贷款利息，也可以为减少住房公积金的贬值作出一定的贡献。

后，关于低存低贷问题。前面已经讲了，低存会使缴存的住房公积金贬值，不再赘言。而低贷的道理是给住房公积金缴存人购房贷款以优惠，看似很公平。但因中下和大部分中中收入群体买不起房而受不到优惠，他们缴存的住房公积金反而会因低贷而有所贬值，因而并不公平。

上世纪90年代出访新加坡时，他们公积金购房贷款利息是4%，因为连年房价微涨，就成为一个能使公积金增值的利息。我国住房公积金购房贷款利息是4.25%，比新加坡还高一点。但因房价上涨过快，却是一个可以使住房公积金贬值的利息。

在这里较难研讨利息高低的问题。因为要取得问题的根治，一要让广大中中、中下收入居民都买得到和买得起房，二要保持房价微涨。达到这两个目标，就能解决主要的问题，届时，利息定高一点或低一点都比较好办了。