土地财政难以为继

世联行／文

3月24日，财政部公布2014年土地出让收入为42940.30亿元，同比增长3.1%。分季度看，一至四季度增速分别为40%、14.2%、0.5%、-21.6%，需求增速呈现逐季回落态势；分区域看，东、中、西部地区增速分别为7.0%、-0.8%、-2.6%，土地出让收入在占比分别为57.3%、24.4%、18.3%，土地市场呈现明显的区域分化。

2014年土地出让收入小幅增长主要受2013年下半年土地出让价款支付延期的影响。从2014年二季度开始，投资增速下滑和楼市成交放缓逐渐向土地市场传导。财政部披露数据显示，2014年土地出让面积27.18万公顷，同比下滑25.9%；全年土地出让合同价款3.34万亿元，同比下降20.6%。

目前中国的财税结构中，土地出让收入是地方财政收入主要来源，国家统计局数据显示，2014年土地出让收入占财政收入比例达30.4%，占地方财政收入的56.2%。从2014年各省审计部门公布的地方债务报告数据来看，地方政府土地财政依赖度过高，浙江、天津（楼盘）、福建、海南（楼盘）、重庆（楼盘）、北京（楼盘）土地财政依赖度超过50%，其中浙江高达66.3%。这种财税体制显然不具备可持续性。

2015年以来，土地市场整体需求仍在下滑。国家统计局公布数据显示，1-2月份，房地产开发企业土地购置面积2773万平方米，同比下降31.7%；土地成交价款699亿元，同比下降30.2%。地方政府短期内难以摆脱对土地财政的依赖，土地出让金的急剧缩水或成2015年地方财政难以承受之重。

世联行监测主要城市的数据显示，2014年城市土地出让总金额24672亿元，同比下滑35%，其中一二三线土地出让金额分别下降1%、30%和48%。

近两年，部分三四线城市房地产开发脱离了人口、产业等经济基本面的支撑，地方发展规划冒进，成为房地产的高风险区域。库存高企、需求放缓的市场背景下，开发商加快从三四线城市退出，致使土地市场需求量骤降。相比之下，一线及部分发达二线城市土地仍受开发商追捧，优质地块地价继续保持在高位，全年土地出让金额与2013年基本持平。需求探顶、城市分化的行业发展新常态下，三四线城市财政收入未来必将面临持续的严峻考验。

不可忽视的是，近几年三四线城市开发商拿地比例逐年下降，融资平台已经成为土地市场主力买家。据公开数据显示，2014年江苏省土地出让总价中融资平台占比达44%，以常州（楼盘）为例，2008-2010年融资平台拿地金额占比20%，到2013年和2014年该比例迅速上升至70%，相反房企拿地比例从之前的35%以上降至2013年的11%，到2014年低至2.3%。开发商快速退场，地方政府融资平台主导土地市场虽然能暂时缓解地方经济增速压力，但长远来看不可持续。土地市场上融资平台的过度参与，不仅加剧了房地产市场库存风险，也导致地方经济发展严重依赖投资驱动。

近年来融资平台财务状况恶化导致地方财政雪上加霜。统计数据显示，公开财务情况的1200余家融资平台，杠杆比率普遍上升，其中值达50.1%，较2009年上升了两个百分点；同时，融资平台的利润率呈现下滑态势。

显然，房地产行业步入新常态、土地财政模式将逐步走向终结。中国的新《预算法》意在使融资平台去政府信用化、回归企业部门信用，这种市场化的约束下，融资平台的发债能力也会随之下降。地方政府在资金缺口压力下，会主动扩大地方基建项目资金来源，如采取PPP融资模式减轻地方财政支出压力。但从长远来看，加快推进财税体制改革，尽快形成地方可持续依赖的主体税种（诸如房产税），从根本上摆脱地方财政对土地出让金的过度依赖将成为必然趋势。